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澳式治理”在橫琴

2014-01-01
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12月中旬的一天,雨霧籠罩下的大小橫琴山,仙意正濃,山腳下熱火朝天的工地卻是一派人間景色。順著沿江路一路向南,耳畔的器械轟鳴聲從未消減。這讓人好像看到了1980年代的深圳和1990年代的浦東。

與珠海一衣帶水、與澳門隔江相望的橫琴,有些地方距離澳門只有200米左右。2009年,國務院批復橫琴新區規劃,作為粵澳合作橋頭堡。

“沒有地方比我們更前沿了。”珠海橫琴新區管委會主任牛敬對《21世紀經濟報道》說。

2013年,橫琴新區走過了其第四個年頭,在各方視線投向上海自貿區的同時,也再度投向了三十多年前改革開放的南國前線珠海,這里還能有驚喜嗎?

澳門人士參與橫琴決策咨詢

橫琴口岸服務區南側,高樓林立。嶄新的教學樓和校舍凸起于橫琴島一片灰白色調的工地當中,顯得十分惹眼。這里是已經投入使用的澳門大學新校區。未來幾年內,澳門大學將整體搬遷到這個校區。

2009年6月,全國人大常委會同意授權澳門特別行政區以租賃的形式取得對橫琴島澳門大學新校區的土地使用權。澳門大學由此成為中國第一所設在內地的“境外”大學。由于新校區內實施澳門法治,這塊教學區顯得“遺世而獨立”。

與澳門法律一同登陸橫琴的是澳門智慧。其典型體現,是橫琴的發展咨詢委員會。

2013年11月,橫琴新區發展決策委員會和發展咨詢委員會(簡稱咨委會)召開第一次“三位一體”會議,推舉全國政協副主席何厚鏵擔任咨委會第一屆主任委員,并確定了咨委會成員組成。其中包括:國家發改委副主任杜鷹、廣東省人大常委會副主任雷于藍、中國銀監會原副主席蔡鄂生、國家發改委地區司司長范恒山、澳門大學校長趙偉等。

“用好‘三位一體’機制的核心在于發揮咨委會的作用。”澳門大學法學院駱偉建教授說,目前港澳人士不能直接參與內地政府的管理工作,“三位一體”機制表明,橫琴想吸引港澳人士參與橫琴的正常決策。

“橫琴應該集兩種體制之精華,為粵港澳的合作增加正能量,橫琴是‘一張白紙好作畫’,我們可以提供一個制度試驗的平臺,把大家想做的而沒有做、做不了的事情拿過來嘗試。” 牛敬在談及理想中的橫琴建設模式時說。

澳門大學社會科學與人文學院院長、澳門研究中心主任郝雨凡也有類似的看法。“以前我們說,‘一國兩制’井水不犯河水,但現在是井水河水都要攪和到一起。橫琴現在的探索,是在尋求兩種制度中間的一個過渡階段,在橫琴這里不應再強調‘一國兩制’,而應該講求合二為一。” 郝雨凡指出,香港澳門地區的法治社會發展更為完善,法制化程度較高,內地法律應該更多地向港澳法律學習。

郝雨凡認為,橫琴新區的優先立法權是一個很積極的信號,主要領導愿意下放權力,大膽放權,橫琴可以有很多突破。

”廉政辦“整合反腐職能

2013年12月18日天早上,牛敬代表橫琴管委會與中交集團洽談項目。細心者發現,洽談參與方多了一個特殊機構——橫琴廉政辦。事實上,橫琴廉政辦從項目的立項、審批、招標時就開始跟蹤、參與。

橫琴廉政辦被媒體譽為中國首個廉政辦公室。該辦整合了以往的紀檢、監察、檢察、審計等幾大部門職能于一體,由“協作反腐”轉向“整體防治”,從“事后追責”轉向“全程監督”。

“以往是有人投訴了,他們才來查,項目建完了他們來審計,現在廉政辦從頭開始監督。”牛敬解釋,現在橫琴在建的項目,廉政辦都會參與監理,同時也提出意見。“有他們的意見作指導,我辦起事情來膽子也大多了,不用擔心審計再出現什么問題。反腐從事后的監管變成了全程的監管。”

“廉政辦在業務方面由市紀委管轄,按監管條例辦事,我管不了它。”牛敬介紹,為保證廉政辦的相對獨立性,廉政辦主任由珠海市紀委任命,接受珠海市紀委和新區黨委的雙重管理。

澳門大學法學院駱偉建教授肯定了橫琴廉政辦的積極意義。他說,“這個嘗試突出了反腐部門的獨立性,也向外界傳達了‘橫琴不光進行經濟制度的創新’的信息。”但是駱也認為,廉政辦要真正發揮作用,還需要上級領導的支持,各部門予以多方面的配合。

在現有框架下尋求創新空間

盡管橫琴在制度創新上已經做了很多嘗試,但牛敬仍坦言“比較失落”。

“來這里之前,我對橫琴制度創新有更多期待——原來想象,橫琴圍網后,成為特區中的特區,可以大膽去做各種嘗試;到了之后發現,情況并非那么簡單:膽子要大,步子也要穩。”

在牛敬看來,理想中的橫琴制度創新是集大陸和港澳兩種體制的精華。而在這兩種制度的對接過程中,不可避免地會出現一些沖突。

比如,橫琴新區一大建設目標是“粵港澳合作示范區”,管委會引進一些港澳項目理應比較方便,但實際上并非如此。

比如,一家港資教育機構想落戶橫琴,但由于中國現行法律規定,義務教育階段的教育禁止外資獨資,該項目遲遲無法落地。另外,在橫琴建設者的構想里,澳門牌照的車輛可以自由進出橫琴新區。但允許進入后,如果發生事故,是應該按澳門法律處置,還是按內地法律?保險、索賠等一系列問題的法律依據,也需要提前明確。

此外,經過改革開放三十年,中國制造業領域的開放空間已不大,而服務業則一直嚴格管理,開放力度不夠,更缺乏經驗。因此,以發展現代服務業為主的橫琴,遂遭遇種種法律和政策瓶頸。

在牛敬看來,30年前,中國百廢待興,固有框框亟須打破,改革力度要大,是“摸著石頭要過河,沒有石頭也要過河”。因此,三十年前的改革“只需膽大即可”。三十多年后的今天,已經有許多規章制度,方方面面的工作都更加規范。因此,“橫琴像30年前的珠海和深圳那樣進行翻天覆地、徹底顛覆式的改革,已不太可能。現在每個改革舉措都需要進行大膽設想、深入研究、細心造作和謹慎實踐,最后試驗成功,才能推廣開來。”

事實上,逐利的淘金者們不太關心粵港澳如何合作、兩種制度如何融合這些國家戰略層面的問題,他們最關心的還是自己錢袋里的東西。而為社會中的每一個個體謀利,也本該是制度創新的原始動力。

“制度只是一種工具,不是為了制度的創新而創新,是為了社會的繁榮發展而變。”郝雨凡教授說,哪些領域要開放?開放的程度如何?政府如何放權?這些難題的解答應該更多地從解決實際問題、滿足實際需求入手,如若能更多地傾聽人們的利益訴求,為社會的繁榮發展提供最為便利的條件,“多研究問題,少談些主義”,這些難題或許就能迎刃而解,橫琴的發展才能“前景可期”。

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